Fördermittelkürzungen in EU-Programmen

Der EuGH klärt mit dem Urteil Agentsia Patna infrastruktura grundlegende Fragen zum Umgang mit „Unregelmäßigkeiten“ bei EU-geförderten Projekten: Die Mitgliedstaaten bleiben primär zuständig für die Mittelverwendungskontrolle; die Kommission greift nur subsidiär ein. Betroffene Fördermittelempfänger haben ein Recht auf Anhörung vor einer Rückforderungsentscheidung. Vor nationalen Gerichten kann auch die Gültigkeit des zugrundeliegenden Kommissionsbeschlusses angegriffen werden – bei Zweifeln muss das Gericht den EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens befassen. Für die deutsche Praxis bedeutet dies: Widerrufsverfahren nach § 49 Abs. 3 VwVfG, die auf einem Kommissionsbeschluss beruhen, sind verwaltungsgerichtlich vollständig nachprüfbar, soweit der EuGH nicht bereits abschließend entschieden hat.

 

01 — Sachverhalt

Ausgangspunkt des Verfahrens ist ein Infrastrukturprojekt in Bulgarien: Die staatliche Behörde Agentsia Patna Infrastruktura war Begünstigte aus dem operationellen Programm EFRE „Verkehr“ 2007–2013 und schrieb im Rahmen eines Finanzhilfevertrags die Planung und den Bau eines Autobahnabschnitts der „Struma-Autobahn“ in Westbulgarien losweise aus. Den Zuschlag erhielt 2012 das Konsortium „Struma lot 2“.

Die Vergabeunterlagen verlangten von jedem Mitglied eines Konsortiums den Nachweis von Erfahrungen mit dem Bau von Straßen für eine Achslast von 11,5 Tonnen – eine Anforderung, die die Kommission als Verstoß gegen Art. 44 Abs. 2 und Art. 48 Abs. 3, 4 der Vergaberichtlinie 2004/18/EG wertete. Mit Beschluss vom 27. Juli 2021 stellte die Kommission den Verstoß fest und strich 8.057.019,13 EUR (entsprechend 5 % der getätigten Ausgaben) aus dem EU-Beitrag zum Programm.

In der Folge leitete die bulgarische Verwaltungsbehörde gegenüber der Klägerin ein Finanzkorrekturverfahren ein und kürzte mit Bescheid vom 29. Dezember 2021 die Förderung ebenfalls um 5 % – ohne eigene Sachverhaltsfeststellungen, sondern schlicht unter Verweis auf die Kommissionsentscheidung. Die Klägerin erhob Klage vor dem zuständigen bulgarischen Verwaltungsgericht, das dem EuGH mehrere Vorlagefragen unterbreitetet.

 

• War die Anhörung der Klägerin durch die Kommission vor Erlass des Beschlusses ausreichend?
• Wie ist die Zuständigkeit zwischen Kommission und Mitgliedstaat beim Auftreten von Unregelmäßigkeiten verteilt?
• Kann ein nationales Gericht die Gültigkeit des Kommissionsbeschlusses prüfen?

 

02 — Entscheidung

Der EuGH (Dritte Kammer) beantwortet die Vorlagefragen in drei thematischen Komplexen:

Zur zentralen vergaberechtlichen Frage ordnete der EuGH den Verstoß gegen Art. 44 Abs. 2 und Art. 48 Abs. 3, 4 RL 2004/18/EG unter den Begriff der „Unregelmäßigkeit“ ein: Die Vergabeunterlagen hatten von allen Konsortiumsmitgliedern individuell berufliche Erfahrung gefordert, ohne dass ein außergewöhnlicher Umstand dies rechtfertigte – eine unzulässige Beschränkung der Eignungsleihe.

„Unregelmäßigkeit“ setzt drei kumulative Voraussetzungen voraus: einen Rechtsverstoß, der auf eine Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers zurückgeht und dem Gesamthaushalt der Union einen Schaden bewirkt oder bewirken würde. Vorsatz oder Fahrlässigkeit sind dabei nicht nachzuweisen.

Den 5-%-Korrektursatz aus den COCOF-Leitlinien der Kommission erachtete der EuGH als sachgerecht: Bei ungerechtfertigten Beschränkungen der Unterbeauftragung und der Eignungsleihe ist dieser Regelsatz anzuwenden, wenn sich der konkrete finanzielle Schaden nicht exakt beziffern lässt.

 

03 — Bewertung

Das Urteil setzt die gefestigte Linie des EuGH zu den Anforderungen an EU-Förderverfahren konsequent fort und schärft zugleich praxisrelevante Details. Folgende Aspekte verdienen besondere Aufmerksamkeit:

Eignungsleihe in Konsortien. Die vergaberechtliche Kernaussage – unzulässige Beschränkungen der Eignungsleihe innerhalb einer Bieter- oder Bewerbergemeinschaft stellen eine „Unregelmäßigkeit“ dar – lässt sich auf das aktuelle Recht übertragen. Die RL 2014/24/EU und § 47 Abs. 3 VgV stellen vergleichbare Anforderungen, sodass entsprechende Klauseln in Vergabeunterlagen auch heute eine förderschädliche Unregelmäßigkeit begründen können.

Verfahrensrechte des Förderempfängers. Bemerkenswert ist die Klarstellung, dass nationales Recht das Recht auf Anhörung nach Art. 41 Abs. 2 GrCh nicht unterschreiten darf. Nationale Behörden, die einen Rückforderungsbescheid allein auf einen Kommissionsbeschluss stützen, ohne eigene Sachverhaltsaufklärung oder ohne dem Empfänger rechtliches Gehör zu gewähren, riskieren die Aufhebung des Bescheids.

Rechtsschutz in Deutschland. In der deutschen Praxis wird die Rückforderung zumeist über den Widerruf eines Zuwendungsbescheids nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG abgewickelt, wenn das Vergaberecht als Auflage i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG in das Zuwendungsverhältnis einbezogen wurde. Aus dem Urteil folgt nun, dass das angerufene Verwaltungsgericht den Kommissionsbeschluss nicht ungepräft als Tatsache hinnehmen darf: Bestehen Zweifel an seiner Gültigkeit, ist das Verfahren auszusetzen und ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV zu stellen. Dies stärkt den Rechtsschutz der Begünstigten erheblich.

Verhältnismäßigkeit als Korrektiv. Auch wenn den nationalen Behörden kein Ermessen zusteht, ob sie zurückfordern, bleibt ihnen Spielraum beim Wie: Berichtigungen müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Die COCOF-Leitlinien bieten dabei eine verlässliche Orientierung – der 5-%-Satz für Beschränkungen der Eignungsleihe ist als praxistauglicher Kompromiss anzuerkennen.

 

HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN FÜR DIE PRAXIS

• Vergabeunterlagen sollten keine pauschalen Erfahrungsnachweise für jedes einzelne Konsortiumsmitglied verlangen, sofern kein außergewöhnlicher Umstand vorliegt.
• Vor Erlass eines Rückforderungsbescheids ist dem Begünstigten stets rechtliches Gehör zu gewähren – auch wenn nationaler Bescheid auf einem Kommissionsbeschluss beruht.
• Im Widerspruchs- und Klageverfahren sollten Einwände gegen den zugrundeliegenden Kommissionsbeschluss ausdrücklich geltend gemacht werden, um den Vorabentscheidungsweg zu eröffnen.
• Der Korrektursatz von 5 % nach den COCOF-Leitlinien ist für Eignungsleihebeschränkungen als verhältnismäßig anerkannt und kann argumentativ genutzt werden, um höhere Sätze abzuwehren.