Das VG Düsseldorf hat mit Urteil vom 10. April 2025 entschieden, dass eine Gemeinde den (Teil-)Widerruf eines Zuwendungsbescheids über rund 1,14 Mio. EUR Fördermittel hinnehmen muss und rund 253.500 EUR zurückerstatten muss. Grund: Die Leistungsbeschreibung für die Erneuerung der Wegweisungsbeschilderung im Stadtgebiet genügte weder den Anforderungen an eine konstruktive noch an eine funktionale Leistungsbeschreibung nach § 9 VOB/A 2002. Das Gericht qualifiziert den Mangel als schweren Vergaberechtsverstoß, der den Zuwendungsgeber nach § 49 III 1 Nr. 2 NRWVwVfG i.V.m. Nr. 3.1 ANBest-G zum Widerruf berechtigt.
I. Sachverhalt
Eine nordrhein-westfälische Gemeinde (Klägerin) beantragte im Jahr 2003 Fördermittel für das Vorhaben „Wegweisungsbeschilderung im Stadtgebiet“ aus dem Förderprogramm Stadtverkehr (FöRi-Sta). Mit Zuwendungsbescheid der zuständigen Bezirksregierung vom 8. November 2012 wurden der Gemeinde für den Bewilligungszeitraum bis Ende 2022 insgesamt 1.138.900 EUR bewilligt.
Bestandteil des Bescheids waren die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen für Projektförderungen an Gemeinden (ANBest-G). Nr. 3.1 ANBest-G verpflichtet den Zuwendungsempfänger zur Beachtung der nach dem Gemeindehaushaltsrecht geltenden Vergabegrundsätze – konkret der VOB/A in der zum Ausschreibungszeitpunkt (Ende 2005/Februar 2006) gültigen Fassung.
Nach Abschluss der Maßnahme stellte der Beklagte (Bezirksregierung) massive Abweichungen fest: Von 233 ausgeschriebenen Positionen wichen rund 79 % bei der abgerechneten Menge um mehr als 10 % von den ausgeschriebenen Vordersätzen ab. Die absolute finanzielle Abweichung betrug rund 223.361 EUR (ca. 28 % des Auftragsvolumens); hinzu kamen 53 Nachtragspositionen im Wert von rund 80.411 EUR.
Nach Anhörung der Gemeinde widerrief die Bezirksregierung mit Bescheid vom 30. Juni 2021 den Zuwendungsbescheid teilweise und forderte 253.497,17 EUR zurück. Die dagegen gerichtete Klage blieb ohne Erfolg.
II. Entscheidung
Das Gericht stellt klar, dass Nr. 3.1 ANBest-G eine echte Auflage im Sinne des § 36 II Nr. 4 NRWVwVfG darstellt, weil sie eine Handlungspflicht begründet. Über die Vergabegrundsätze nach Gemeindehaushaltsrecht wird die VOB/A zwingend in Bezug genommen. Ob ein Vergabeverstoß vorliegt, beurteilt sich nach der zum Zeitpunkt der Auftragsvergabe geltenden objektiven Rechtslage.
Entgegen der Behauptung der Gemeinde lag keine (teil-)funktionale Ausschreibung vor. Das Gericht erläutert die Abgrenzung präzise: Bei einer funktionalen Ausschreibung beschreibt der Auftraggeber nur das erwartete Ergebnis oder die Funktion der Leistung – das „Was“;
das „Wie“ ist dem Auftragnehmer überlassen. Vorliegend wurden dagegen Materialien, Maße und Stückzahlen konkret vorgegeben.
Mehrere Indizien sprachen gegen eine teilfunktionale Ausschreibung: Die Vergabeunterlagen trugen ausdrücklich die Bezeichnung „Leistungsverzeichnis“; Materialien wie Betongüte, Stahlart und Folienspezifikation waren konkret benannt; es wurden keine wesentlichen Planungsaufgaben auf den Bieter übertragen; und der Aufstellvorgang erfordert kein besonderes Know-how, das einen Planungswettbewerb rechtfertigen würde.
Ergänzend hält das Gericht fest: Selbst wenn man eine teilfunktionale Ausschreibung annähme, fehle es an der nach § 9 Nr. 10 VOB/A 2002 erforderlichen dokumentierten Abwägung der Zweckmäßigkeit. Die nachträglich in der Klageschrift nachgereichte Kostenbegründung genügt hierfür nicht.
Da keine funktionale Ausschreibung vorlag, war die Leistungsbeschreibung an den strengen Anforderungen der konstruktiven Beschreibung zu messen. Eine Leistungsbeschreibung ist eindeutig, wenn aus Sicht eines durchschnittlichen, fachkundigen Bieters klar ersichtlich ist, welche Leistung zu welcher Zeit, in welchem Umfang und in welcher Qualität zu erbringen ist. Erschöpfend ist sie, wenn alle preisrelevanten Umstände vollständig angegeben sind.
Das Fehlen einer eindeutigen und erschöpfenden Leistungsbeschreibung qualifiziert das Gericht in Übereinstimmung mit dem Runderlass des Finanzministeriums NRW vom 18. Dezember 2003 als schweren Verstoß gegen die VOB, der den Widerruf nach § 49 III 1 Nr. 2 NRWVwVfG rechtfertigt. Dass kein Bieter eine Rüge erhoben hatte, ist unerheblich; maßgeblich ist der objektive Verstoß.
Die Jahresfrist des § 48 IV NRWVwVfG beginnt erst nach vollständiger Kenntnis der für die Entscheidung maßgebenden Sach- und Rechtslage und setzt den Abschluss des förmlichen Anhörungsverfahrens voraus. Da die Gemeinde auf das Anhörungsschreiben vom Juni 2020 im August 2020 geantwortet hatte und der Widerrufsbescheid am 30. Juni 2021 erging, wurde die Frist gewahrt.
Das Widerrufsermessen ist im Zuwendungsrecht aufgrund der haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit regelmäßig intendiert. Besondere Umstände, die ausnahmsweise einen Verzicht auf den Widerruf rechtfertigten, lagen nicht vor. Der Beklagte berücksichtigte gleichwohl mehrere mildernde Gesichtspunkte und forderte letztlich nur 30 % der gewährten Zuwendung zurück.
III. Bewertung
Das Urteil ist in mehrfacher Hinsicht bedeutsam. Es bestätigt und präzisiert die ständige Rechtsprechung des OVG Münster, wonach schwere Vergabeverstöße den Zuwendungsgeber zum Widerruf berechtigen. Darüber hinaus liefert es eine sorgfältige dogmatische Aufarbeitung der Unterschiede zwischen konstruktiver und funktionaler Leistungsbeschreibung – ein in der Praxis häufig unscharf gehandhabter Bereich.
Besonders praxisrelevant ist die klare Absage des Gerichts an das „Kostenproporzargument“: Die hohe Zahl der Standorte rechtfertigt keine Verkürzung der Planungspflicht. Wer 600 Standorte ausschreibt, muss 600 Standorte voruntersuchen – notfalls durch entsprechenden Personaleinsatz oder erweitertes Ingenieurbürohonorar. Die VOB/A kennt keine Ausnahme für „zu aufwendige“ Vorbereitung.
Das Urteil unterstreicht, dass eine funktionale Leistungsbeschreibung nicht nur tatsächlich angewandt, sondern auch im Vorfeld dokumentiert abgewogen werden muss. Nachträgliche Begründungen im Klageverfahren heilen diesen Mangel nicht. Für die Praxis bedeutet dies: Wer eine funktionale oder teilfunktionale Ausschreibung plant, muss die Zweckmäßigkeitsüberlegungen bereits in den Vergabeakten niederlegen.
Handlungsempfehlungen für Zuwendungsempfänger
| Was Kommunen und andere Zuwendungsempfänger beachten sollten • Planungsreife vor Ausschreibungsbeginn: Alle wesentlichen Standort- und Baugrundverhältnisse müssen vor Veröffentlichung der Ausschreibung erhoben sein. • Klare Typisierung: Eindeutig entscheiden, ob konstruktiv oder funktional ausgeschrieben wird – und dies in den Vergabeakten dokumentieren. • Keine „verdeckten“ Planungsleistungen: Bewusst offengelassene Leistungspositionen erfüllen weder die Anforderungen an eine konstruktive noch an eine funktionale Beschreibung. • Mengenpositionen konkretisieren: Positionen, die auf „örtliche Gegebenheiten“ verweisen, legen das Planungsrisiko unzulässig auf den Bieter um. • Frühe Abstimmung mit dem Zuwendungsgeber: Bei Unsicherheiten über die zulässige Ausschreibungsform empfiehlt sich eine frühzeitige Abstimmung mit der Bewilligungsbehörde. |
Einschränkende Hinweise
Das Urteil betrifft die VOB/A 2002 – eine seit Langem überholte Fassung. Die inhaltliche Aussagekraft ist jedoch ungemindert, da die maßgeblichen Vorschriften (§ 9 Nr. 1, 6, 10 VOB/A 2002 entsprechen inhaltlich § 7 bzw. § 7c VOB/A-EU 2019) inhaltlich fortgeführt wurden. Auch der Verweis auf das aktuelle EuGH-Urteil in Sachen DYKA Plastics (NZBau 2025, 313) – das keine Hierarchie zwischen den Methoden technischer Spezifikation kennt – lässt das Gericht überzeugend dahinstehen, da die Qualifikation als konstruktive Leistungsbeschreibung bereits aus dem Inhalt der Unterlagen folgt.
Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig; ob Berufung eingelegt wird, ist nicht bekannt.
