Rahmenvereinbarungen und öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit: Neue Spielräume im Entwurf der UVgO

Der Referentenentwurf des BMWE vom 30. Juni 2026 zur Neufassung der Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) verschlankt nicht nur Verfahrensarten und Wertgrenzen – einen Überblick über die Reform insgesamt gibt unser Beitrag „Die neue UVgO kommt: Was der Referentenentwurf für die Vergabepraxis bedeutet“. Zwei Änderungen verdienen eine nähere Betrachtung, weil sie das Verhältnis zum Oberschwellenrecht neu justieren: die Flexibilisierung von Rahmenvereinbarungen und die eigenständige Regelung der öffentlich-öffentlichen Zusammenarbeit.

 

I. Rahmenvereinbarungen: nachträgliche Aufnahme weiterer Auftraggeber

1. Ausgangslage: das geschlossene System

Nach geltendem Recht sind Rahmenvereinbarungen ein geschlossenes System. Im Oberschwellenbereich bestimmt § 21 Abs. 2 VgV, dass Einzelaufträge nur zwischen den in der Auftragsbekanntmachung genannten Auftraggebern und den Unternehmen geschlossen werden dürfen, die bereits bei Abschluss der Rahmenvereinbarung Vertragspartei waren. Der Kreis der Bezugsberechtigten muss also von Anfang an feststehen; ein nachträglicher Beitritt weiterer Auftraggeber ist unzulässig. Der EuGH hat diese Linie verschärft: Bereits in der Entscheidung „Coopservice“ (Urt. v. 19.12.2018, C-216/17) hat er die Nutzung einer Rahmenvereinbarung durch nicht ursprünglich benannte Auftraggeber begrenzt, und in „Simonsen & Weel“ (Urt. v. 17.06.2021, C-23/20) verlangt er die Angabe von Schätz- und Höchstmengen bzw. -werten, bei deren Erreichen die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert. Die bisherige UVgO (§ 15 a.F.) folgt diesem Modell auch im Unterschwellenbereich.

2. Die Neuregelung im Entwurf

Der Entwurf bricht das geschlossene System für die Unterschwelle auf: Nach § 8 Abs. 4 Nr. 2 UVgO-E sollen nachträglich weitere öffentliche Auftraggeber als Bezugsberechtigte in eine bestehende Rahmenvereinbarung aufgenommen werden können. Der Entwurf setzt damit Maßnahme 154 der Föderalen Modernisierungsagenda um. Unverändert bleibt die Höchstlaufzeit von sechs Jahren (§ 8 Abs. 5 UVgO-E).

3. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zur Oberschwelle

Oberhalb der EU-Schwellenwerte bleibt es beim geschlossenen System – hier ist der deutsche Gesetzgeber an Art. 33 der Richtlinie 2014/24/EU und die EuGH-Rechtsprechung gebunden. Die Öffnung ist nur im Unterschwellenbereich möglich, weil dort kein Richtlinienrecht gilt. Praktisch bedeutet das eine echte Zweiteilung: Dieselbe Rahmenvereinbarung, die unterschwellig nachträglich um weitere Kommunen erweitert werden könnte, wäre oberschwellig unzulässig. Zu beachten ist zudem: Die nachträgliche Erweiterung des Abnehmerkreises erhöht regelmäßig das Abrufvolumen. Wird dadurch der EU-Schwellenwert erreicht oder überschritten, droht ein Wechsel des Regimes – die Auftragswertschätzung nach § 3 VgV muss die Erweiterungsoption daher von Anfang an einbeziehen. Auch bei rein nationalen Vergaben mit eindeutigem grenzüberschreitendem Interesse können die primärrechtlichen Grundsätze der Transparenz und Gleichbehandlung einer allzu großzügigen nachträglichen Erweiterung Grenzen setzen. Bieter wiederum müssen künftig einkalkulieren, dass sich der Abnehmerkreis – und damit das Liefervolumen – während der Laufzeit ändern kann; für die Kalkulation und Kapazitätsplanung ist das ein zweischneidiges Schwert.

 

II. Öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit: Abschied vom Kontrollkriterium

1. Ausgangslage: § 108 GWB als Maßstab beider Vergaberegime

Wann Inhouse-Vergaben und interkommunale Kooperationen vergaberechtsfrei möglich sind, regelt für den Oberschwellenbereich § 108 GWB. Die Vorschrift verlangt für die vertikale (Inhouse-)Konstellation kumulativ das Kontrollkriterium (Kontrolle wie über eine eigene Dienststelle), das Wesentlichkeitskriterium (mehr als 80 Prozent der Tätigkeiten für den Auftraggeber) und das Fehlen einer direkten privaten Kapitalbeteiligung. Für die horizontale Kooperation fordert § 108 Abs. 6 GWB unter anderem eine Kooperationsvereinbarung zur Erreichung gemeinsamer Ziele und dass die Beteiligten weniger als 20 Prozent der erfassten Tätigkeiten am Markt erbringen. Das zum 1. Juli 2026 in Kraft getretene Vergabebeschleunigungsgesetz hat § 108 GWB präzisiert – etwa durch eine gesetzliche Definition der Betrauung (Abs. 7), Klarstellungen zur gemeinsamen Kontrolle und die Öffnung für Kammern –, an den Grundvoraussetzungen aber festgehalten. Die bisherige UVgO verweist für die Unterschwelle schlicht auf die entsprechende Anwendung des § 108 GWB.

2. Die Neuregelung im Entwurf

Der UVgO-Entwurf löst die öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit aus diesem Verweis und regelt sie in § 1 Abs. 4 UVgO-E eigenständig – und deutlich einfacher. Verzichtet wird auf das Kontrollkriterium und auf das Kriterium der Erreichung gemeinsamer Ziele. Übrig bleiben zwei Anforderungen: An der beauftragten juristischen Person darf keine direkte private Kapitalbeteiligung bestehen, die einen maßgeblichen Einfluss vermittelt, und diese darf am Markt gegenüber privaten Dritten weniger als 20 Prozent der vom Auftrag erfassten Tätigkeiten erbringen. Das BMWE kündigt zugleich an, die Auswirkungen der Regelung – insbesondere mögliche Marktverengungen – zu evaluieren.

3. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zur Oberschwelle

Gemeinsam ist beiden Regimen der Grundgedanke: Zusammenarbeit im Staatssektor ohne private Beteiligung und ohne nennenswerte Markttätigkeit soll keinen Wettbewerbsvorgang darstellen. Auch die 20-Prozent-Grenze finden sich in beiden Regelwerken wieder. Ein Unterschied besteht schon bei der privaten Kapitalbeteiligung. Während oberschwellig jede Kapitalbeteiligung, die nicht gesetzlich vorgeschrieben ist, zum Verlust der Inhouse-Fähigkeit führt, erlaubt § 1 Abs. 4 GWB private Kapitalbeteiligungen, solange diese keinen maßgeblichen Einfluss haben. Der Unterschied liegt daneben in der Prüfungstiefe: Unterschwellig entfallen künftig gerade die Kriterien, an denen Kooperationen in der Praxis am häufigsten scheitern – der Nachweis einer dienststellenähnlichen Kontrolle und die Begründung gemeinsamer Ziele. Damit wären unterschwellig auch Beauftragungen zwischen öffentlichen Stellen vergaberechtsfrei, die oberschwellig an § 108 GWB scheitern würden, etwa die Beauftragung einer öffentlichen Gesellschaft, über die der Auftraggeber keine Kontrolle ausübt. Für die Praxis folgt daraus eine gespaltene Prüfung: Ob eine Kooperation vergaberechtsfrei ist, hängt künftig maßgeblich von der Auftragswertschätzung ab. Und auch hier gilt der primärrechtliche Vorbehalt – bei eindeutigem grenzüberschreitendem Interesse bleiben die Grundfreiheiten anwendbar, sodass die großzügige nationale Regelung nicht in jedem Fall das letzte Wort hat.

 

III. Fazit

Beide Änderungen stärken die Handlungsspielräume öffentlicher Stellen erheblich – und beide öffnen die Schere zwischen Ober- und Unterschwellenrecht weiter, als es bislang der Fall war. Wer Rahmenvereinbarungen mit Erweiterungsoption plant oder Kooperationen auf die vereinfachte Unterschwellenregel stützen will, muss die Auftragswertschätzung sorgfältiger denn je dokumentieren: Sie entscheidet darüber, welches Regime gilt. Ob der weitgehende Verzicht auf das Kontrollkriterium und die private Beteiligung im weiteren Verfahren Bestand hat, bleibt abzuwarten – die vom BMWE angekündigte Evaluierung zeigt, dass man sich der wettbewerblichen Risiken bewusst ist. Stellungnahmen zum Entwurf sind noch bis zum 28. August 2026 möglich.