Das Oberverwaltungsgericht Bautzen hat mit Urteil vom 25. September 2024 (Az. 6 A 118/20) entschieden, dass eine sächsische Gemeinde Fördermittel in Höhe von insgesamt 360.680,87 Euro zurückzuzahlen hat, weil sie einen Generalplanervertrag über freiberufliche Architekten- und Ingenieurleistungen ohne das vergaberechtlich vorgeschriebene förmliche Vergabeverfahren (Teilnahmewettbewerb nach der VOF) abgeschlossen hatte. Das Gericht bestätigte sowohl den teilweisen Widerruf des Zuwendungsbescheids als auch die Rückforderung der zu Unrecht ausgezahlten Beträge und eine darüber hinausgehende Sanktionierung nach EU-Recht. Die Entscheidung verdeutlicht, dass Zuwendungsempfänger die Einhaltung von Vergabevorschriften als eigenverantwortliche Pflicht zu tragen haben – eine fehlerhafte Beratung durch Dritte oder eine angespannte Haushaltslage entbinden davon nicht.
I. Sachverhalt
Die klagende Gemeinde erhielt im September 2011 auf Grundlage der sächsischen Förderrichtlinie zur Integrierten Ländlichen Entwicklung (RL ILE/2007) einen Zuwendungsbescheid über 1 Millionen Euro für den Neubau einer Turnhalle und die Errichtung von Außensportflächen. Der Bescheid enthielt unter anderem einen Vorbehalt (Nr. 16 der Nebenbestimmungen), wonach die Bewilligungsbehörde Auflagen nachträglich ändern oder ergänzen darf.
Bereits im Jahr 2004 hatte die Gemeinde mit einem Ingenieurbüro. einen Generalplanvertrag für die Sanierung der Mittelschule K. geschlossen. Im Februar 2012 – also nach Erhalt des Förderbescheids – schloss sie mit demselben Büro einen neuen Generalplanervertrag über den Neubau der Turnhalle und der Sportflächen. Das vereinbarte Honorar belief sich auf rund 224.000 Euro netto (nach einem Nachlass von 5 %). Vor Vertragsschluss wurde weder eine Ausschreibung durchgeführt noch wurden Alternativangebote eingeholt.
Im September 2012 ersetzte die Bewilligungsbehörde die ursprünglich beigefügten Allgemeinen Nebenbestimmungen (ANBest-K) rückwirkend durch die Nebenbestimmungen für ELER-finanzierte Maßnahmen (NB-ELER). Diese enthielten in Nr. 4.1 eine ausdrückliche Auflage, wonach der Zuwendungsempfänger bei vergabepflichtigen Leistungen eine Vergabedokumentation vorzulegen hat. Die Gemeinde legte gegen diesen Änderungsbescheid keinen Widerspruch ein; er erwuchs damit in Bestandskraft.
In den Folgejahren wurden die Fördermittel in drei Tranchen in Höhe von insgesamt 1.116.091,04 Euro ausgezahlt, davon entfielen 178.602,48 Euro auf Honorarleistungen.
Im Rahmen einer stichprobenartigen Prüfung stellte das Sächsische Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft (SMUL) Ende 2014 einen schweren Vergabeverstoß fest: Die Gemeinde hatte den Generalplanervertrag ohne vorherige Durchführung eines EU-weiten Vergabeverfahrens nach der VOF abgeschlossen, obwohl der maßgebliche Schwellenwert von 193.000 Euro (§ 2 Nr. 2 VgV a.F.) überschritten war.
Mit Bescheid vom Februar 2015 widerrief die Bewilligungsbehörde den Zuwendungsbescheid teilweise und forderte neben den zu Unrecht ausgezahlten Honoraranteilen (178.602,48 Euro) einen Sanktionsbetrag (182.078,39 Euro) zurück – zusammen 360.680,87 Euro. Die Gemeinde zahlte den ursprünglich festgesetzten Betrag unter Vorbehalt, erhob Widerspruch und klagte anschließend vor dem Verwaltungsgericht Dresden, das die Klage im Oktober 2019 abwies.
II. Entscheidung
Das OVG Bautzen wies die Berufung der Gemeinde in vollem Umfang zurück und bestätigte die Rechtmäßigkeit von Widerruf, Rückforderung und Sanktionierung.
- Rechtmäßiger Teilwiderruf (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG)
Das Gericht stellte klar, dass Rechtsgrundlage für den Widerruf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG (i.V.m. § 1 SächsVwVfZG) ist. Art. 5 Abs. 1 VO (EU) Nr. 65/2011 begründe lediglich eine Rückzahlungspflicht, enthalte aber keine verfahrensrechtliche Ermächtigung zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden.
Kein gesonderter Widerruf der Festsetzungsbescheide erforderlich: Die Festsetzungsbescheide bildeten mit dem Grundbescheid eine rechtliche Einheit, da sie diesen ausdrücklich nur „ergänzten“. Ein eigenständiger Widerruf war daher nicht nötig.
Auflagenverstoß bejaht: Die Nebenbestimmung Nr. 4.1 NB-ELER enthält nach Auffassung des Gerichts eine echte Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG – anders als die bloß deklaratorische Hinweisregelung in Nr. 3.2 ANBest-K. Die Klägerin hatte diese Auflage verletzt, indem sie keine Vergabedokumentation vorlegte.
Wirksame rückwirkende Einführung der Auflage: Ob die Einführung der NB-ELER durch den Änderungsbescheid im September 2012 mit unzulässiger echter Rückwirkung verbunden war, ließ das Gericht ausdrücklich offen – denn der Änderungsbescheid war mangels Widerspruchs bestandskräftig geworden und daher für die Klägerin bindend.
Schwellenwert überschritten: Das vereinbarte Honorar von 224.132,12 Euro überschritt den maßgeblichen Schwellenwert von 193.000 Euro nach § 2 Nr. 2 VgV a.F. Auch wenn man einzelne Leistungspositionen herausrechnete, verblieb ein Betrag von 196.824,49 Euro – immer noch oberhalb der Grenze. Ein Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb wäre nur bei dringlichen zwingenden Gründen zulässig gewesen (§ 3 Abs. 4 Buchst. c VOF 2009), die hier nicht vorlagen.
Keine Identität mit dem Vertrag von 2004: Der Generalplanervertrag 2012 war kein „Update“ des alten Vertrags, sondern ein inhaltlich neuer und eigenständiger Auftrag (Neubau statt Sanierung), der einer eigenständigen Vergabe bedurft hätte.
Jahresfrist gewahrt: Die Frist des § 48 Abs. 4 VwVfG begann erst mit vollständiger Kenntnis der Behörde – also frühestens mit Eingang der Stellungnahme der Klägerin im Anhörungsverfahren am 18. Dezember 2014. Der Widerrufsbescheid vom 26. Februar 2015 erging damit rechtzeitig.
Ermessen intendiert: Das Widerrufsermessen war durch die Förderrichtlinie im Sinne eines intendierten Ermessens gelenkt: Bei schweren Vergabeverstößen wird der Bescheid im Regelfall widerrufen. Ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt – insbesondere die angespannte Haushaltslage der Gemeinde – rechtfertigte keine andere Entscheidung, da es nach EU-Recht auf den Grad des Verschuldens, nicht auf die Finanzsituation des Begünstigten ankommt.
- Rückforderung und Verzinsung (Art. 5 VO [EU] Nr. 65/2011)
Die Rückforderung der zu Unrecht ausgezahlten 178.602,48 Euro ist nach Art. 5 Abs. 1 VO (EU) Nr. 65/2011 i.V.m. § 49a Abs. 1 VwVfG zwingend. Ein Ermessen der Behörde besteht insoweit nicht.
Die Ausnahme nach Art. 5 Abs. 3 VO (EU) Nr. 65/2011 (Irrtum der Behörde, der vom Begünstigten nicht erkannt werden konnte) greift nicht. Selbst wenn ein Irrtum der Behörde vorlag, wäre dieser jedenfalls nicht allein deren Verantwortungsbereich zuzurechnen. Die Unregelmäßigkeit lag vielmehr in der Sphäre der Klägerin, die weder ein vorgeschriebenes Vergabeverfahren durchführte noch bei den Auszahlungsanträgen Vergabeunterlagen vorlegte.
- Sanktionierung (Art. 30 VO [EU] Nr. 65/2011)
Auch die zusätzliche Kürzung (Sanktionierung) von 182.078,39 Euro ist rechtmäßig. Sie beruht auf Art. 30 Abs. 1 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 65/2011, der greift, wenn der beantragte Betrag den förderfähigen Betrag um mehr als 3 % übersteigt. Auch dieser Mechanismus steht nicht im Ermessen der Behörde.
Die Befreiungsregelung (Art. 30 Abs. 1 Unterabs. 4 VO [EU] Nr. 65/2011 – fehlende Verantwortlichkeit des Begünstigten) hilft der Gemeinde nicht: Die Nichtvorlage der Vergabedokumentation und die fehlende Ausschreibung fallen allein in ihren Verantwortungsbereich. Weder die angeblich fehlerhafte Beratung durch die Ingenieurkammer Sachsen noch das Fehlen einer eigenen Rechtsabteilung noch die Haushaltslage ändern daran etwas.
III. Bewertung
Die Entscheidung des OVG Bautzen ist konsequent und reiht sich in die gefestigte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zum Zuwendungsrecht ein. Für die Praxis lassen sich mehrere wichtige Schlussfolgerungen ziehen:
Vergaberecht ist Eigenverantwortung. Zuwendungsempfänger – auch kommunale Körperschaften ohne eigene Rechtsabteilung – können sich nicht auf fehlerhafte Drittberatung berufen. Die Einhaltung vergaberechtlicher Schwellenwerte und Verfahrenspflichten obliegt allein dem Empfänger. Wer Fördermittel abruft, ohne die vergaberechtlichen Voraussetzungen zu erfüllen, riskiert nicht nur die Rückforderung der darauf entfallenden Beträge, sondern auch erhebliche Sanktionen.
Bestandskraft schützt – aber nur, wenn man sie nutzt. Die rückwirkende Einführung strengerer Nebenbestimmungen durch den Änderungsbescheid vom September 2012 hätte die Gemeinde anfechten müssen. Da sie keinen Widerspruch einlegte, wurde der Bescheid bestandskräftig. Das Gericht musste die Frage der unzulässigen Rückwirkung gar nicht mehr entscheiden – die Bestandskraft schloss die Anfechtbarkeit aus. Dies ist eine wichtige Mahnung: Änderungsbescheide im Zuwendungsrecht müssen sorgfältig geprüft und ggf. fristgerecht angefochten werden.
Schwellenwerte sind aggregiert zu berechnen. Die Gemeinde versuchte, den Schwellenwert durch Herausrechnung einzelner Leistungspositionen zu unterschreiten. Das Gericht stellte klar: Wer alle freiberuflichen Leistungen einheitlich an einen Auftragnehmer vergibt, muss die Auftragssumme aller vereinbarten Leistungen in die Schwellenwertberechnung einbeziehen.
Haushaltslage ist kein Widerrufshemmnis. Dass die Rückforderung die Gemeinde finanziell erheblich belastet, ist nach EU-Recht ohne Belang. Maßgeblich ist allein der Grad des Verschuldens – und der lag hier eindeutig bei der Klägerin.
Sanktionierung ist kein Ermessen. Die zusätzliche Kürzung nach Art. 30 VO (EU) Nr. 65/2011 ist – ebenso wie die Rückzahlungspflicht nach Art. 5 Abs. 1 – eine gebundene Entscheidung. Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen vor, wird gekürzt. Spielraum für Billigkeitserwägungen besteht nicht.
Für die Beratungspraxis gilt: Vergaberechtliche Compliance muss bereits vor Antragstellung und vor Vertragsschluss sichergestellt sein. Im Zweifel sollte frühzeitig vergaberechtlicher Rat eingeholt werden – und dieser Rat sollte dokumentiert werden, auch wenn er letztlich nicht von der eigenen Verantwortung entbindet.
